Penguatan DPD RI dan Re-Eksistensi GBHN

OLEH: YASSIR ARAFAT

DALAM kondisi negara yang masih dilanda wabah COVID-19, akhir-akhir ini publik dikejutkan dengan berbagai opini dari elit politik kita untuk mengamandemen UUD 1945 yang ke-V secara terbatas. Di antaranya, adanya keinginan untuk “menghidupkan” kembali GBHN di dalam UUD 1945 sebagai dasar dan pedoman penyelenggaraan pemerintah.

Tujuannya adalah agar proses pembangunan negara menjadi simultan dan sustainable meskipun terjadi pergantian kepemimpinan (Presiden). Artinya, siapa pun Presiden yang terpilih dan menggantikan Presiden sebelumnya tidak akan merubah haluan yang hendak dicapai oleh negara pada periode kepemimpinannya. Presiden terpilih tetap melanjutkan program yang belum selesai atau belum terlaksana, sehingga tidak ada program yang “terbengkalai”.

Namun wacana untuk memperkuat DPD RI secara kelembagaan, tidak mendapatkan respons yang baik dari sebagian besar anggota DPR RI.

Penguatan DPD RI Secara Kelembagaan

Era reformasi telah membawa perubahan yang fundamental terhadap sistem ketatanegaraan Indonesia. Terbentuknya Dewan Perwakilan Daerah (DPD) RI setelah amandemen UUD 1945 menyebabkan keanggotaan MPR RI terdiri atas anggota DPR RI dan anggota DPD RI. Konsekuensinya terjadi perubahan dari unicameral system menjadi bicameral system. Restrukturisasi parlemen tersebut, menegaskan bahwa terjadi pergeseran dari supremasi MPR RI menuju supremasi konstitusi. Sistem ini dimaksudkan untuk memperbaiki struktur, kinerja dan kualitas produk perundang-undangan yang lebih berpihak pada kepentingan negara.

Bicameral system memiliki nilai filosofis yang beragam. Di Inggris memiliki tujuan untuk memelihara peran kaum bangsawan dalam proses legislasi. Di Amerika Serikat, sebagai kompromi antara negara-negara bagian (antara penduduk yang banyak dan yang sedikit). Di Jerman untuk melindungi kepentingan negara-negara bagian dari kebijakan atau peraturan pemerintah federal.

Perbedaan latar belakang dan tujuan bicameral system menentukan besarnya kewenangan yang dimiliki, cara pemilihan anggota, pengambilan keputusan di kamar ke dua. Tetapi, esensi dari bicameral system pada umumnya sebagai mekanisme checks and balances antar kamar di parlemen. Namun, fungsi checks and balances secara horizontal hanya bisa berjalan jika ke dua kamar memiliki kewenangan yang sama, setidak-tidaknya dalam fungsi legislasi.

Pertimbangan dibentuknya DPD RI, pertama, untuk membangun sebuah mekanisme kontrol dan keseimbangan (cheks and balance) antar cabang kekuasaan negara. Kehadiran DPD RI diharapkan dapat menjembatani aspirasi daerah dalam lembaga legislatif. Kedua, memperkuat hubungan ikatan daerah dengan pusat dalam wadah NKRI. Harapannya, DPD RI dapat berperan aktif dalam proses pengambilan keputusan politik di tingkat nasional untuk kepentingan daerah. Agar kebijakan pemerintah pusat dapat bersinergi dengan pemerintah daerah.

Secara konstitusional, keberadaan DPD RI diatur dalam Pasal 2 ayat 1 UUD 1945 yang menyatakan MPR terdiri dari anggota DPR RI dan anggota DPD RI. Kedua lembaga perwakilan tersebut, sama-sama dipilih secara langsung oleh rakyat melalui pemilihan umum. Sehingga legitimasi DPD RI sama kuatnya dengan DPR RI.

Peran strategis DPD RI, tidak diimbangi dengan kewenangan yang diberikan oleh konstitusi. Bahkan dalam melaksanakan tugas dan fungsi yang berkaitan dengan otonomi daerah sangat lemah. Hal ini dapat dilihat dalam ketentuan Pasal 22C dan Pasal 22D UUD 1945 setelah amandemen. DPD RI memiliki kewenangan yang limitatif, yakni: a). Dapat mengajukan kepada DPR RI RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah; b). Ikut membahas RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah; c). Dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai otonomi daerah. Demikian pula yang dituangkan dalam UU No. 17 Tahun 2014 tentang MD 3, bargaining position DPD RI sub-ordinasi dari DPR RI.

Dari ketentuan Pasal 22 C dan 22 D UUD 1945 dan UU tentang MD3, dapat disimpulkan kewenangan yang dimiliki DPD RI, sebagai berikut: a. Kewenangan legislasi yang limitatif. Hal ini disebabkan karena DPD RI hanya berhak mengajukan RUU berkaitan dengan daerah dan membahas RUU bersama DPR; b. Kewenangan dalam memberikan pertimbangan  terhadap suatu RUU tertentu dan memberikan pertimbangan dalam pemilihan anggota BPK; c. Kewenangan pengawasan. Mengawasi pelaksanaan undang-undang tertentu.

DPD RI dikontruksi sebagai lembaga perwakilan yang kewenangannya telah “dibatasi” oleh DPR RI. Mulai dari penyusunan undang-undang, penyusunan anggaran dan mekanisme pemberhentian Presiden. Bahkan dalam uji kelayakan dan kepatutan terhadap lembaga negara yang lain (seperti KPU, KPK, KY dan lembaga independen yang lainnya), DPD RI tidak dilibatkan. Dapat dikatakan bahwa kewenangan konstitusional DPD RI tidak sejajar dengan DPR RI. Perannya sangat terbatas jika dibandingkan dengan DPR RI. Sehingga dapat disimpulkan, keberadaan DPD RI hanya sebagai “pelengkap”.

UUD 1945 hasil amandemen ke-IV masih banyak menyimpan problematika teoritis dan yuridis. Secara teoritis, belum adanya kesetaraan kedudukan antara DPD RI dan DPR RI sebagai lembaga perwakilan.  Secara konstitutional, kewenangan DPD RI  masih bersifat limitatif. Sehingga sudah menjadi keharusan untuk memperkuat keberadaan DPD RI melalui amandemen UUD 1945 ke-V. Hal ini sangat dimungkinkan, mengingat ketentuan pasal 37 ayat 1 UUD 1945.

Usul tersebut dapat dilandasi dengan pertimbangan bahwa: a) DPD RI memiliki legitimasi yang kuat karena dipilih secara langsung oleh rakyat; b) Memiliki peran yang strategis untuk mewujudkan otonomi daerah dan penguatan demokrasi dalam bingkai NKRI; c) Hasil amandemen UUD 1945 ke-IV terlalu menitikberatkan pada DPR RI heavy. Hal ini dapat dilihat dari kewenangan DPR RI mendapat porsi lebih besar dalam bidang pengawasan. Akibatnya kekuasaan DPR RI tidak dapat dikontrol oleh cabang-cabang kekuasaan lainnya.

Penguatan DPD RI secara kelembagaan dapat dilakukan dengan cara, pertama, memperjelas sistem parlemen kita sebagai bicameral system dalam wadah NKRI. Kedua, melibatkan DPD RI dalam pengisian jabatan publik. Sehingga pengisian jabatan publik, juga perlu mendapat persetujuan bersama antara DPR RI dan DPD RI. Mengingat, jabatan tersebut diamanatkan oleh UUD 1945 dan Undang-Undang. Ketiga, optimalisasi fungsi pengawasan DPD RI. Artinya, tidak sekadar mengawasi pelaksanaan undang-undang secara formal, tetapi juga secara materiil (subtansial). Terutama yang menyangkut kebijakan pemerintah yang berkaitan langsung dengan hajat hidup rakyat.

Re-Eksistensi GBHN

Pasca amandemen UUD 1945  sistem pemerintahan presidensil menjadi lebih tegas, murni dan konsisten. Dikatakan konsisten, karena Presiden menurut UUD NRI 1945 sebelum amandemen, harus tunduk dan bertanggung jawab kepada MPR. Di samping itu, sebagai mandataris MPR, Presiden dalam menjalankan program pembangunan nasional harus sesuai dengan GBHN. Sebab, sewaktu-waktu mandat tersebut dapat ditarik kembali oleh MPR. Sifat pertanggungjawaban kepada MPR yang seperti ini memperlihatkan adanya unsur parlementer dalam sistem pemerintahan presidensil (Jimly Asshiddiqie, 2006).

Akan tetapi, di sisi lain pelaksanaan sistem pemerintahan presidensil memiliki kendala. Hal ini disebabkan adanya konstruksi politik multi partai. Penerapan sistem multi partai berimplikasi pada tingkat pelembagaan kepartaian yang rendah dan kekuatan politik di parlemen cenderung “terfragmentasi”.

Kondisi ini semakin menegaskan, bahwa antara teori dan praktik tidak harus koheren. Sehingga penyusunan kabinet cenderung diwarnai oleh konsensus politik “kompromi” dan “akomodatif”. Tujuannya agar Presiden memperoleh dukungan mayoritas dari parlemen untuk merealisasikan programnya.

Akibatnya, hak prerogatif Presiden “tersandera” oleh kepentingan parpol koalisi pemerintah. Presiden tidak lagi mandiri dan independen dalam membuat kebijakan. Meskipun terdapat kekurangan dalam implementasinya, sistem pemerintahan presidensil pasca amandemen UUD 1945 tetap menjadi pilihan yang ideal dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia.

Keberadaan GBHN pada masa Orde Baru memiliki peran penting dan strategis. Sebab Presiden sebagai mandataris MPR harus menjalankan roda pemerintahan sesuai dengan amanat GBHN. Jika tidak sesuai atau melanggar GBHN, maka secara konstitusional MPR dapat memberhentikan Presiden. Akan tetapi semenjak Orde Reformasi, eksistensi GBHN dihilangkan. Sebagai gantinya, yaitu Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN). RPJPN menjadi acuan selama 20 tahun sebagaimana dituangkan dalam UU No. 17 Tahun 2007, sebagai amanat dari Pasal 13 ayat (1) UU No 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN).

RPJPN menjadi acuan dari rencana pembangunan lima tahunan yang disebut dengan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN). Dokumen perencanaan pembangunan dalam RPJMN merupakan kewenangan bersama antara DPR RI dan Presiden.

Gagasan  re-eksistensi GBHN akan berimplikasi terhadap sistem ketatanegaraan Republik Indonesia. Setidaknya hubungan antara MPR dan Presiden. Di mana keduanya adalah lembaga negara yang sama-sama dipilih secara langsung oleh rakyat. Kedudukan di antara keduanya adalah sederajat atau sama-sama kuat. Artinya, di antara kedua lembaga negara tersebut tidak boleh saling intervensi. Apalagi mengintervensi kewenangan yang dimiliki oleh Presiden (Mahfud MD., 1993).

Problematikanya adalah bagaimana caranya mengimplementasikan ke dalam sistem pemerintahan presidensil. Apa implikasinya jika Presiden bertentangan dengan atau tidak melaksanakan GBHN. Konsekuensi hukum apakah yang akan diterima Presiden. Apakah nantinya Presiden dapat diinterupsi atau diberhentikan dari jabatannya. Apakah laporan pertanggungjawabannya ditolak?. Sementara Presiden dipilih secara langsung oleh rakyat. Demikian juga MPR yang dipilih langsung oleh rakyat. Apakah tidak akan menimbulkan problematika hukum baru dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia.

Pada hakikatnya, secara substansial RPJPN memiliki fungsi yang sama dengan GBHN. Bahkan memiliki nilai lebih, yaitu adanya kesempatan bagi daerah untuk menggali potensi dan keunggulan daerahnya masing-masing. Tujuannya agar tercipta sinergitas dengan “rencana induknya” (RPJPN). Sehingga re-eksistensi GBHN menjadi tidak relevan.

Problematika pembangunan nasional saat ini sebenarnya terletak pada inkonsistensi dan tidak adanya sinergitas antara RPJPN dengan program pembangunan turunannya. Oleh karena itu,  lebih bijak jika melakukan sinkronisasi dan harmonisasi terhadap peraturan perundang-undangannya. Sehingga dapat melahirkan produk hukum yang lebih komprehensif, partisipatif dan sustainable. Di samping itu, relasi antara pusat dengan daerah menjadi harmonis, juga akan terjalin relasi antardaerah yang saling menguntungkan (relasi mutualisme). ***

Yassir Arafat, SH, MH, Staf Pengajar di Ponpes Al-Badri dan Ponpes Nurul Qarnain Jember.

Lihat juga...